中国金融改革滞后探因

佚名 2014-05-23  阅读次数:

当前中国众多经济改革中,与公众财富密切相关的金融改革引发社会普遍关注,近期信托等产品违约风险升级更是警示金融改革迫切性。相比其他改革,金融改革尽管也伴随改革开放而稳步推进,但新世纪以来中国经济快速发展却未能出现金融改革的同步大幅推进,金融发展面临着越来越多的挑战,如近年来美国等外部国家对人民币汇率升值施压、热钱跨境流动越发频繁、外汇储备被动高位累积、信托金融及影子银行等井喷式发展等,诸多现象暴露了中国开放金融潜在问题所在,更有评论指出中国陷入经济大国与金融弱国的尴尬局面。

业界期盼借金融危机促使政府加快推进相关改革,但始于中国20世纪80、90年代的利率、汇率市场化改革至今尚未实现,金融改革滞后成为不争的事实,政府方面也在释放迫切加快金融改革的信息。为何当前中国金融改革难以推进,近年来热捧的自贸区金融改革也明显低于预期,种种迹象凸显中国金融改革的难处,必须理性评估。

当前金融改革滞后的根源

理解金融改革必须区分金融制度与金融市场,金融制度的好坏会制约金融市场的健康发展,但金融市场是否完善还有赖于微观主体的竞争等因素,从而政府在金融改革中更多侧重金融制度改革并辅予相应的金融市场监管。从这个意义上看,利率、汇率市场化及资本账户可兑换成为中国金融改革的核心内容。上述改革实质上是将利率、汇率等资金价格及资本流动从行政管制转由市场决定,在操作上更多是技术性的,却又迟迟未能取得实质性进展,根源在于利率、汇率、资本流动与国民经济其他领域息息相关。当前金融改革滞后并非简单的技术操作所能实现,而是有其更深层次的制约因素。

首先,宏观经济稳定性制约金融激进式改革。资本与劳动、技术共同构成经济发展的三大要素,金融改革必然影响到资本配置,对宏观经济稳定性将构成冲击。比如,从中国现实来看,尽管贷款利率已经市场化,但存款利率仍然受到行政管制,民间利率显著高于官方利率的现象显示官方利率的低估,由此促使大量资金转向较高收益的影子银行、信托产品等领域,滋生庞大的金融监管盲区。

在此背景下,激进式的利率市场化改革将大幅提升之前享受低利率的大型企业的资金成本,相关企业可能因此面临困境甚至破产,而先前依赖存贷差保障的商业银行等金融机构的利润可能大幅缩窄;同时支撑房地产发展的廉价资金流入将因此大幅减少甚至逆转,房地产市场风险将急剧上升,又反过来影响依赖土地出让收入的地方财政,地方融资平台的风险也将陡升。这反映出金融改革对宏观经济稳定的潜在影响,而一步到位的激进式金融改革可能将相关风险骤然放大,期待快速实现金融改革目标的民众觉得金融改革滞后也就不足为奇。

其次,金融抗风险能力建设滞后阻碍金融改革进程。尽管金融改革成为宏观经济稳定的较大影响因素,但如果抗风险能力很强,那么金融改革也能持续推进。然而,当前中国金融抗风险能力建设仍在发展,尚未形成健全的风险防控体系。存款保险制度尚未确立就是一个例证,自从20世纪30年代美国率先推出存款保险制度以来,世界上很多发达国家都构建了存款保险制度,为保障金融体系乃至宏观经济稳定起着重要的作用,但中国目前仍然未能构建这一制度。综合的金融抗风险能力建设的滞后成为金融改革如期推进的巨大障碍。

第三,渐进式改革倒逼金融改革停滞。中国理性采取渐进式改革,规避激进改革带来的不确定性。然而,中国的渐进式金融改革不是各项改革前后有序分别推进,而是利率、汇率、资本账户等各种改革渐进同步推进,选择香港等离岸市场、上海自贸区等进行试点,借助贸易的人民币结算等手段促使离岸市场规模扩张,这些措施对于促进金融开放发展起着重要作用,但离岸与在岸市场的利差、汇差引发了显著的热钱跨境套利、套汇活动,比如去年香港“货物一日游”引发了社会各界对于当前渐进式改革的担忧。为避免类似问题的发生,相关部门采取了更加严厉的资本管制,自贸区等金融试点相比之前更加慎重,导致相关金融改革步伐出现显著放缓。

第四,体制利益阻碍金融改革推进。当前的金融改革是对之前不合理的金融制度的调整,属于非帕累托效率的改革,必然触动相关部门的利益。利率市场化将引发依赖利差收入的商业银行的利益损失,享受行政管控低利率的企业利益也将受到影响,汇率市场化引发的汇率波动增大出口企业的汇率风险,同时也增大巨额外汇储备的保值增值压力。金融改革与其他改革一样,受到既得利益群体的反对,如果缺乏强有力的改革决心和执行力,那么金融改革推进速度或者力度都可能低于预期。

第五,发达大国政策溢出效应影响金融改革。资金与其他要素重要区别在于其不容易监控,资金跨境流动不必经过海关,瞬间就可能在世界主要国家出现资本的频繁进出。发达国家特别是主要货币发行国在本次危机以来持续实施量化宽松政策,营造超低利率环境,中外利差客观上将引发资本的跨境流入诉求,而去年底美国经济复苏超预期促使美联储启动退出QE的计划,反过来可能引起包括中国在内其他国家的资金流出,发达大国的政策溢出效应不仅导致中国货币政策的被动,而且影响中国国际金融稳定性,短期内可能引发汇率的非理性波动,加剧资本流动的不确定性,影响或者干扰了汇率、资本账户等金融改革进程。

金融改革提速亟待四大转变

金融改革滞后具有其内在的根源,但也突出了潜在的问题,未来如果不加快推进金融改革,那么中国经济社会健康发展不仅受到制约,而且金融风险将持续累积。今年以来中国信托产品风险突变事件、房地产不确定性增大、地方融资平台可持续性备受关注,这都预示加快金融改革的重要性。北京三中全会也提出要完善金融市场体系,显示政府对金融问题的重视。然而,正如上面所说,金融改革牵涉诸多方面的内容,必须创新改革思路,否则或难改变先前改革迟缓的问题,对此,结合中国当前经济发展诉求,加快金融改革必须实现四大转变。

一是从注重宏观稳定向注重风险管控转变。改革可能引发经济社会的波动,过分注重宏观稳定可能束缚金融改革的手脚,反之,如果加强风险管控体系建设,提升中国应对金融改革风险的能力,那么金融改革更快推进就有可能。一方面,必须加快构建存款保险制度等制度建设,提升商业银行等金融机构及金融体系的抗风险能力。另一方面,重点推进房地产市场调控、地方融资平台治理,适时实施地方政府透明的发债制度,从根本上实现地方政府融资透明、可控的问题,降低金融改革所可能引发的系统性风险。

二是从注重试点综合推进向注重改革顺序分类推进转变。金融各项改革影响不同,其实施的条件及推出的时机也不同,目前还难以解决离岸市场或者自贸区的试点渐进综合改革所带来的套利、套汇等金融低效率问题。创新思维,从注重试点综合推进转向注重改革顺序分类推进有助于解决上述问题,从理论上看,利率市场化改革需先行,汇率紧跟其后,最后才是资本账户可兑换。当前已经实现了贷款利率市场化,未来可以考虑先构建存款保险制度,逐步增大存款利率上限并最终实现存款利率市场化,促使国内商业银行等金融机构稳步实现经营模式转型,降低对利差的依赖,做大做强国内金融机构,促进国内金融市场创新。在此基础上,推进汇率市场化改革,可以重点考虑增大汇率波动区间,理顺汇率中间价形成机制。最终在合适时机推行资本账户可兑换改革,促使国内外金融市场有效联通。

三是从注重自下而上倒逼改革向注重自上而下主动改革转变。金融改革受到的利益群体的阻力不亚于其他改革,这既有政府职能部门的协调需求,也有企业的盈利诉求。在当前迫切需要加快金融改革的背景下,通过自下而上改革探索可能贻误改革良机,也可能引发低效率问题,必须通过顶层设计,加强全局研究,强化自上而下的执行力,确实破除利益群体的阻碍。中国目前已经成立的全面深化改革领导小组有助于解决此问题,将金融改革与其他改革协同推进,既是新机构的任务所在,也是外界对新机构的期待。

四是从注重外部影响的被动应对向注重主动参与全球金融治理转变。全球化是各国面对的共同环境,开放经济体与外部联系日益密切是大势所趋,危机以来世界各国复苏增长分化注定国际宏观政策协调越发重要。在此背景下,中国推行金融改革不能坚持传统被动应对的心态,特别是宏观货币金融政策具有较强的溢出效应,必须创新思路,通过二十国峰会或者金砖峰会等全球或者区域治理平台,主动参与全球金融治理,倡导世界各国实施负责任的宏观政策,为中国金融改革创造良好的外部环境。

作者:陈建奇,中国中央党校国际战略所世界经济室副主任